Propuesta para pensar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos

1. Introducción

La discusión sobre cómo deberían distribuirse los impuestos entre la Nación y las provincias implica debatir la vigente ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos del año 1988, los diversos pactos fiscales firmados desde 1992 y la compleja e innumerable normativa que la acompaña que han hecho que las provincias dependan cada vez más de las decisiones y el financiamiento de la Nación, en detrimento de las instituciones republicanas y federales consagradas en nuestra Constitución.

Hoy, establecer un nuevo mecanismo de coordinación financiera más eficiente y transparente, constituye una prioridad. La Nación claramente ha demostrado ser ineficiente en la administración del sistema. Debería, por ello, revertirse el actual esquema donde el Estado Federal recauda y luego transfiere, por un régimen en el que sean las provincias las que otorguen los recursos a la Nación, máxime si consideramos que éstas fueron las que dieron origen a la Nación, conforme art. 121 de nuestra Carta Magna: “las provincias conservan todo el poder no delgado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

La reformulación del sistema tributario también debe asegurar a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el acceso a recursos tributarios de bases más amplias. Asimismo será esencial consensuar fórmulas de distribución que garantice un nivel mínimo de servicios esenciales en todas ellas y que, por encima de ese mínimo, cada jurisdicción sea libre de elegir el nivel que quiera alcanzar, de acuerdo con la presión tributaria que desee aplicar para financiar lo que supere esos niveles mínimos y uniformes de servicios. Todo ello teniendo en cuenta que cuanto más cerca están los ciudadanos del gobierno de la comunidad, se vota por servicios más útiles y la mejor forma de financiarlos, lo que posibilita una mayor participación ciudadana en las decisiones gubernamentales y un mayor control social de eficiencia, indispensable para la construcción de una verdadera democracia representativa, participativa y federal.

La Nación administra y percibe gravámenes que deberían corresponder a los Gobiernos Provinciales. Esta centralización tributaria se modifica no sólo transfiriendo capacidad tributaria, sino también reduciendo el peso de las transferencias discrecionales por parte del Gobierno central. La experiencia de gestión y administración tributaria recogida durante los últimos treinta y dos años de vigencia del Convenio Multilateral para evitar la múltiple imposición del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, puede muy bien servir de modelo, en caso de analizarse la implementación de otros impuestos a nivel interprovincial y para el diseño del nuevo Organismo Fiscal Federal que debe implementarse.

Cuando se comparan los mecanismos de coordinación y armonización tributaria vertical y horizontal en relación con los resultados político-institucionales obtenidos, se observa que el sistema de coparticipación no ha tenido buenas consecuencias para el federalismo fiscal y no ha sido un instrumento tan útil como el sistema de coordinación horizontal del Convenio Multilateral.

Quizás al buen funcionamiento del Convenio haya contribuido una filosofía de gestión basada principalmente en la búsqueda permanente de consenso, junto con la trama de relaciones institucionales donde se concilia la diversidad de enfoques o discrepancias y el ejercicio de una plena y respetada autonomía por parte de las unidades autónomas que la componen.

2. Breve reseña del sistema fiscal argentino

La tendencia a la centralización del sistema tributario argentino, en detrimento del federalismo fiscal, comienza con la sucesiva creación de impuestos nacionales que tienen por objetivo esencial cubrir las necesidades del Tesoro Nacional frente a las distintas crisis económicas que debe afrontar en forma casi crónica.

Así, por la situación económica de 1890, se debate si la Nación puede aplicar impuestos indirectos en todo el territorio, definiéndose por la posición oficial de entonces, que sostenía que la Constitución no lo prohibía. La crisis de 1930 obliga a tomar nuevas medidas fiscales ante la caída de la recaudación que provenía de los impuestos aduaneros. En este período se dicta la Ley de Unificación de Impuestos, a fin de evitar la doble imposición, la cual reconoce a las provincias productoras sumas no menores a lo recaudado en años anteriores por los mismos conceptos y aumentando la proporción en razón de la población. Luego, le suceden otras leyes de coparticipación que se van afianzando en el tiempo.

Hoy el Gobierno central recauda IVA, impuestos internos (consumos específicos) y ganancias, es decir los tributos más modernos y de mayor potencial de recaudación, además del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias, Bienes Personales, Combustibles Líquidos y Gas Natural, Regímenes de la Seguridad Social, Derechos Aduaneros y otros de menor envergadura. Los Gobiernos provinciales legislan, administran y perciben Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automotores, junto con otros impuestos menores que representan sólo el 30% de los recursos tributarios provinciales.

Como resultado del proceso de traspaso de gastos a las provincias realizado en la década del ochenta y la de servicios, a partir de 1991, sin la correspondiente ampliación de recursos, las transferencias Nación/provincias fueron cobrando cada vez mayor importancia, así como también las realizadas vía pre-coparticipación, mediante la cual se desvían recursos que son coparticipables y se asignan de manera específica, por ejemplo, al sistema de seguridad social, educación u obra pública.

Estas asignaciones específicas sumadas al sistema de retenciones a las exportaciones que incide en la recaudación del Impuesto a las Ganancias, nos señala la imperiosa necesidad de reforma del sistema tributario actual, no sólo porque disminuyen la masa de impuestos coparticipables, sino, por sobre todo, porque acrecientan ingresos fiscales que se cuestionan por su carácter político-discrecional al no estar sujetos a pautas objetivas y consensuadas de reparto. Por esta razón, tengamos en cuenta que si bien algunas provincias mejorarán los coeficientes de la distribución secundaria y otras se verán afectadas en la reformulación del sistema, al tener por objetivo mejorar los actuales niveles de distribución primaria altamente alterados hoy, muchas jurisdicciones verán incrementados los valores absolutos de su distribución secundaria.

3. Mandato constitucional incumplido o eludido

Han pasado 16 años desde la reforma constitucional de 1994, ocho presidentes, así como también ocho diferentes composiciones en el Congreso Nacional, que aún no han cumplido con el mandato de nuestra Carta Magna de consensuar una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos la que específicamente establece: “…tendrá como cámara de origen el Senado, y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada, y será aprobada por todas las provincias…”.

Si bien la incorporación de extensos párrafos al ex art. 67 y una cláusula transitoria fijando los pasos y criterios a seguir en la redacción de una nueva ley-convenio, no fueron suficientes para cubrir incertidumbres propias de las normas y que la doctrina ya ha planteado tratando de responder a algunos de sus interrogantes, tales como si pueden admitirse también otros métodos de distribución, si tiene que haber una sola ley que contenga varios regímenes o varias leyes con distintos regímenes de reparto, etc.

Lo cierto es que la Constitución dispone en su art. 75, inc. 2, que son atribuciones del Congreso Nacional imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias y que éstas, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. En relación con estas asignaciones específicas, se dispone en el inc. 3º que una ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada Cámara, deberá establecerlas y modificarlas, por tiempo determinado.

Asimismo se fija que una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. No quedando claro tampoco si deben celebrarse acuerdos previos o si ellos podrán plasmarse directamente en la ley y si la Ciudad de Buenos Aires está excluida de aquellos.

La Constitución fija tres principios generales que indican el curso hacia el cual deben orientarse las leyes convenio:

* la distribución entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una; las que tampoco podrán ser transferidas sin la respectiva asignación de recursos, aprobada por ley del Congreso;

* deberá contemplar criterios objetivos de reparto;

* deberá ser equitativa y solidaria, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Principios que permiten discutir si la exigencia de criterios objetivos de reparto excluye los porcentajes fijos -como los que rigen en la actualidad y que para una parte importante de la doctrina implicó un retroceso respecto al régimen de la ley 20.221, ya que los mismos en vez de atender a criterios de distribución objetivos fueron producto de la negociación llevada a cabo en ese momento- y si los criterios de equidad, solidaridad e igualdad de oportunidades son excluyentes o complementarios y en qué proporciones.

4. Principios constitucionales rectores

En relación con el primer principio rector relativo a la distribución de las competencias, servicios y funciones, se entiende que éstas en el transcurso del tiempo pueden ir cambiando por diversos motivos lo que permitiría modificar los porcentajes de coparticipación de acuerdo con las necesidades que vayan surgiendo en las provincias y la Nación.

El principio de equidad ofrece varias interpretaciones. Para algunos, el criterio de equidad impuesto en la Constitución hace referencia al carácter devolutivo de los recursos. La distribución de la recaudación debe realizarse en función al volumen de recursos que la jurisdicción recaudaría por sí sola en su ámbito geográfico, es decir, hace referencia a la mera devolución del aporte efectuado.

Por el contrario, otra parte de la doctrina considera que circunscribir el término “equidad” a un carácter meramente devolutivo es demasiado acotado, además de destacar la dificultad objetiva para determinar cuál sería con exactitud el aporte que realiza cada una de las jurisdicciones y la Nación. Pues todo variaría en función a si se tiene en cuenta para la asignación de recursos la ubicación física del negocio o el domicilio fiscal del contribuyente, o si se tomará el lugar de las ventas o el de fabricación, etc.

Para esta corriente, el texto constitucional hace referencia al criterio de justicia, al concepto de “dar a cada uno lo suyo” – “dare cuique suum”, según la famosa expresión de Ulpiano. Lo “suyo” integra, de acuerdo con lo que sostienen, la garantía de los derechos mínimos de sus ciudadanos en carácter de habitantes de la Nación. Reconocimiento de los derechos básicos y fundamentales de los habitantes de una provincia basado en el principio de justicia y no en el de solidaridad, porque “el derecho fundamental es suyo y no un resultado de una mayor o menor actitud solidaria de los demás copartícipes”.

El sistema de la ley 20.221 entendía que la cuantía de bienes públicos que ofrece el gobierno local guarda estrecha relación con el número de habitantes, por eso tomaba para distribuir directamente la proporción poblacional de cada provincia. El 65% de los recursos coparticipables atribuido a las provincias se distribuía según este criterio. Con posterioridad se hace mención al origen de los recursos, que toma al PBI geográfico como el indicador más adecuado de la riqueza y consiguiente recaudación originadas en cada jurisdicción.

Otras propuestas han tenido en cuenta otras pautas para tratar de representar más ajustadamente los recursos provenientes de fuentes tributarias ubicadas en cada jurisdicción. Para éstos los parámetros a utilizar a los efectos devolutivos deberían basarse en el consumo regional y en el PBI geográfico. En este sentido, la ponderación de cada uno de estos parámetros dentro de este criterio de distribución responde a la participación relativa de los impuestos al consumo y de los impuestos a la renta y el patrimonio respecto del total de recursos recaudados que representan el 65% y 35% respectivamente, del monto referido. Para esta propuesta el criterio devolutivo debe contar con el 60% de los fondos asignados a la distribución entre las provincias.

Otros proponen reemplazar el índice de población establecido en el régimen de la ley 20.211 por el de dependencia financiera de las provincias. El resto de los índices utilizados y el peso de cada variable sería el mismo. Esta propuesta trata de igualar los ingresos fiscales potenciales (propios y recibidos de la Nación) por habitante en cada jurisdicción. Con este fin la población puede ser ponderada por algún índice que refleje la dependencia financiera de cada provincia con respecto a los fondos provenientes de la Nación. Situación que ocurre cuando los ingresos provinciales potenciales resultan insuficientes para encarar las responsabilidades de gasto local. A partir de esta premisa calculan un factor de ponderación capaz de reflejar el grado de dependencia financiera de cada provincia (igual a los recursos corrientes de jurisdicción nacional, dividido en el total de recursos corrientes). El resultado que se obtiene al ponderar la población por este factor es el de igualar los ingresos per cápita (propios y nacionales) en las distintas provincias.

El sistema de coparticipación federal resulta, de esta manera, ensamblado al régimen de impuestos provinciales permitidos, puesto que cualquier cambio sustancial en éstos, en particular, el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, traerá como consecuencia cambios significativos en los ingresos por coparticipación. Con lo cual se propone también una revisión periódica del sistema impositivo a realizarse cada cinco años.

En relación con el principio de solidaridad, la doctrina lo identifica al criterio de redistribución territorial de los recursos. A través de este criterio se asignan recursos en función a la mayor o menor capacidad tributaria o escasez de recursos naturales de las provincias. Es decir, se distribuye conforme las diferencias en las bases tributarias y los recursos naturales de las distintas jurisdicciones.

Respecto al mandato de dar prioridad al logro de un grado equivalente desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades, se interpreta la obligación de brindar igual cantidad de servicios y bienes públicos, así como brindar igualdad de oportunidades a todos los argentinos, con lo cual el régimen a instituir deberá contemplar las necesidades de desarrollo regional, servicios económicos ligados a la infraestructura económica y demás factores que influyen en el desarrollo, a la hora de determinar el financiamiento de las distintas provincias.

Este precepto es entendido, a su vez, como un medio para la consecución de otro planteado en el inc. 19 del art. 75 en tanto instituye que son también atribuciones del Congreso Nacional proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desarrollo relativo de provincias y regiones.

La ley de coparticipación 20.211 disponía el 25% de los recursos coparticipables atribuidos a las provincias para ser distribuido conforme un criterio solidario o redistributivo. Justificaba la distribución por brecha de desarrollo ante la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias más rezagadas. Entendía como “brecha de desarrollo” de cada provincia a la diferencia porcentual entre su nivel de desarrollo y el correspondiente al área que comprende a la Capital Federal y a la provincia de Buenos Aires. Para la determinación del nivel de desarrollo de cada provincia se aplicaba el promedio aritmético simple de los siguientes índices: calidad de las viviendas, grado de educación de los recursos humanos y automóviles por habitante.

La misma ley también distribuía el 10% de la atribución a las provincias de acuerdo con el criterio de dispersión demográfica a fin de tener en cuenta la situación especial de las provincias de baja densidad de población respecto a la organización de la prestación de sus respectivos servicios públicos. Establecía para ello que sólo correspondería a las provincias que no tenían densidad de población superior al promedio del conjunto de provincias, y en proporción a la diferencia entre la densidad de población de cada provincia y dicho promedio.

En relación con este principio de distribución solidaria y con el objeto de atender los bolsones de pobreza existentes en el interior del país se ha propuesto distribuir el 30% de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias teniendo en cuenta dos parámetros:

1) 70% en proporción a la dispersión del producto bruto geográfico per cápita de la provincia respecto del producto bruto per cápita del país, a fin de favorecer a las provincias con menor desarrollo relativo;

2) y 30% en proporción a la cantidad de habitantes con necesidades básicas insatisfechas respecto del total del país con el objetivo de paliar las necesidades más urgentes de la población.

Más allá de los parámetros que puedan llegar a ser consensuados para plasmar los principios rectores impuestos por la Constitución Nacional, se impone, ante todo, la necesidad de tener en cuenta y resolver los siguientes puntos fundamentales:

1. las fórmulas que se diseñen deberán ser de fácil adecuación a los permanentes cambios de las condiciones socioeconómicas de nuestro país, a fin de evitar la ilegitimidad de la ley convenio;

2. será imprescindible contar con estadísticas confiables, para lo cual el Organismo Fiscal Federal o la ley-convenio deberá crear un organismo especial para tal fin con participación de todas las jurisdicciones;

3. los montos que se distribuyan conforme al criterio distributivo de solidaridad deberán ser especialmente controlados en forma permanente;

4. la redistribución de recursos a fin de respetar el principio de solidaridad deberá tener en cuenta el volumen de ayudas recibidas “al margen” del régimen de coparticipación, a saber: Aportes del Tesoro de la Nación que reciban las distintas provincias, los regímenes de promoción industrial y de otra índole, otros regímenes especiales de devolución de impuestos, los Fondos de asignación específica, los distintos programas de asistencia social, salud, vivienda e infraestructura, etc.;

5. el control y cumplimiento de los objetivos básicos de las transferencias presupuestarias para fines sociales de la Nación hacia las provincias y la Ciudad de Buenos Aires que se realizan generalmente en forma automática;

6. las transferencias de igualación que tendrían por objeto garantizar la equidad fiscal a fin de que las jurisdicciones accedan a un mismo nivel de ingresos de manera que puedan brindar a los ciudadanos servicios públicos mínimos comparables;

7. los impuestos y contribuciones que formarán la masa de recursos coparticipables;

8. la reformulación del sistema previsional realizado recientemente e instituido a principios de la década del noventa por el colapso del mismo y que requirió financiamientos complementarios a los recursos propios (aportes personales y contribuciones patronales). Financiamiento que se instrumentó a través de asignaciones específicas de determinados impuestos y que modificó, de hecho, los porcentajes de distribución de la Ley Convenio vigente (42.34% para la Nación y el 57.66% restante para las provincias) al ceder éstas un 15% de sus recursos.

5. Organismo Fiscal Federal

La Constitución dispone expresamente que un Organismo Fiscal Federal tendrá a su cargo el control, la fiscalización y la ejecución de todo lo establecido, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición. Redacción que induce a debatir si los convencionales en forma explícita excluyeron a la Nación de dicho organismo fiscal.

El organismo de control que tiene por objetivo esencial aplicar las reglas de coordinación financiera debe diseñarse también de manera tal que sus funciones y facultades no se vean debilitadas por las circunstancias económico-sociales de crisis y emergencia pública crónicamente renovadas por vía legislativa. A tal fin podría tenerse en cuenta el régimen que caracteriza a la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral, acuerdo interprovincial para evitar la doble imposición del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que tiene más de treinta años de vigencia y que basa su gestión en la búsqueda permanente de consenso y el respeto a la autonomía de las jurisdicciones que intervienen.

Si bien el texto constitucional habla de nuevo organismo, se sostiene en una amplia doctrina constitucional que no hay óbice para pensar que el organismo que ya existe, la Comisión Federal de Impuestos, sea el que la Constitución Nacional prevé.

A las funciones que hoy tiene la Comisión conforme la ley 23.548, se sumarían las que dispone el nuevo texto constitucional, tales como controlar y fiscalizar:

• la efectiva automaticidad en la remisión de los fondos a las provincias;

• que las distribuciones primaria y secundaria se realicen de acuerdo con los principios rectores constitucionales de objetividad, equidad, solidaridad y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, detallados en el 3º párrafo del inc. 2 del art.75;

• que no se efectúen transferencias de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos;

• que no sea modificada unilateralmente ni reglamentada;

• que las contribuciones directas que establezca el Congreso lo sean por tiempo determinado, en proporciones iguales en todo el territorio de la Nación y que únicamente se impongan cuando la defensa, la seguridad y el bien común del Estado lo exijan;

• que las asignaciones específicas de recursos coparticipables, conforme el inc. 3 del art. 75 de la Constitución, sean por tiempo determinado y por ley aprobada por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros.

A tal fin la ley convenio deberá proveer expresamente al Organismo Fiscal Federal, los medios necesarios para hacer efectivo su control y fiscalización a fin de evitar lo que está sucediendo hoy, donde desde distintos ámbitos se está instando al Poder Ejecutivo Nacional a cumplir con lo dispuesto en el art. 7 de la Ley de Coparticipación que expresamente dice: “El monto a distribuir a las Provincias, no podrá ser inferior al 34% (treinta y cuatro por ciento) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”.

El Organismo Fiscal podrá también cumplir otras funciones que especialmente le determine la ley y que guardan estrecha relación con los principios fijados constitucionalmente, como por ejemplo estudiar y coordinar:

• medidas económicas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones;

• el ejercicio de las competencias, servicios y funciones de la Nación, provincias, Ciudad de Buenos Aires y de los municipios;

• los niveles del gasto público en relación con las competencias, servicios y funciones de las jurisdicciones;

• la correspondencia fiscal entre las competencias, servicios y funciones con los recursos de las respectivas jurisdicciones;

• la modificación de las fórmulas que distribuirán los recursos coparticipables en función a las necesidades socioeconómicas que se vayan planteando en el tiempo.

El cumplimiento de estas tareas requiere esencialmente información y estadísticas confiables que deberán suministrar todas las jurisdicciones, con lo cual debería dotarse al sistema de herramientas que ayuden a avanzar en la construcción de un centro de estadísticas especial y donde se sancione con la suspensión de cuotas por coparticipación a la jurisdicción o jurisdicciones que dificulten su acceso o suministren datos falsos.

5.1. Agencia de coordinación recaudatoria

El organismo Fiscal también debería implementar la coordinación de las distintas Direcciones o Agencias de recaudación nacional, provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios a fin de revertir el sistema actual por un régimen en el que sean las provincias las que otorguen los recursos a la Nación, otorgándole funciones administrativas y de recaudación.

La experiencia acumulada en la gestión y administración tributaria del Convenio Multilateral, muestra que las provincias están en condiciones de asumir tales funciones. Por otra parte, el Convenio ha demostrado ser un instrumento eficaz de coordinación y armonización tributaria, no sólo porque no ha tenido cuestionamientos institucionales ni políticos sino, por sobre todo, por su gestión y administración basada en la búsqueda de consenso y el respeto entre las jurisdicciones.

La Comisión Arbitral fue creada con el fin de prevenir y dirimir los conflictos por la aplicación de las normas del Convenio, pero también para coordinar administrativamente el ejercicio de potestades tributarias concurrentes. El sistema se basa en el funcionamiento de un organismo multilateral que coordina los esfuerzos de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en cuanto a la aplicación, interpretación y recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes que ejercen sus actividades en dos o más jurisdicciones y cuyos ingresos provienen de un proceso único económicamente inseparable.

Los organismos del Convenio han implementado durante los últimos años sistemas informáticos comunes de recaudación. Gracias a ello se ha visto disminuido su costo al integrar las administraciones tributarias locales y ha beneficiado a los contribuyentes facilitando el cumplimiento de sus obligaciones por medio de Internet.

La utilización de estas tecnologías aumenta la eficiencia de los procesos internos y permite obtener respuestas rápidas para luchar contra el fraude fiscal. Asimismo se logra mayor transparencia y permite tomar rápidas decisiones más acordes con la realidad por parte de las autoridades tributarias. Los medios informáticos han generado la posibilidad de reducir en general las diferencias geográficas, aumentar la facilidad de acceso de los contribuyentes a la información relativa al Convenio Multilateral y mejorar la atención al público, con una más eficiente recaudación y posterior distribución automática de los fondos recaudados entre las jurisdicciones integrantes del Convenio.

Todo ello se realiza con muy poco personal, aproximadamente veinte personas, y las tareas de control son llevadas a cabo por auditorías que inicialmente fueron externas, contratadas por concurso y luego asumidas por un auditor interno operativo y otro de sistemas.

5.2. Funciones arbitrales y de mediación

En otro orden de ideas, la ley que instituya el Organismo Fiscal Federal no sólo deberá tener funciones “administrativas” o de “recaudación” para armonizar y coordinar el ejercicio de poderes tributarios de las distintas jurisdicciones y “normativas” a fin de dictar resoluciones interpretativas de la ley convenio con carácter general, sino también funciones “arbitrales” y de “mediación” para la resolución de casos concretos que, por otra parte, ya le fueron conferidas en otra oportunidad en la ley 14.390 que rigió entre 1955 y 1973.

Esta ley estableció un régimen de unificación de impuestos internos y de distribución de lo recaudado entre las provincias y creó un Tribunal Arbitral cuyas funciones eran las de decidir de oficio o a pedido del Ministerio de Hacienda de la Nación, de las provincias o de las municipalidades, si los gravámenes de estas jurisdicciones se oponían o no, y en qué medida, a la normativa. Intervenía también a petición de los contribuyentes o sus asociaciones reconocidas. Otra de las funciones que tenía era la de aprobar los índices definitivos de distribución y adoptar las disposiciones necesarias para asegurar el cumplimiento de sus decisiones. Asimismo resolvía que se aplicarían “por analogía y en lo pertinente las disposiciones del primer Convenio Multilateral celebrado de 1953”.

La ley 14.788 sancionada en 1959 distribuía la recaudación de los impuestos a los réditos, a las ventas y a los beneficios extraordinarios y a las ganancias eventuales entre las Nación y las provincias y creó la Comisión de Contralor e Índices. La Comisión estaba integrada por un representante de la Nación y uno de cada provincia, funcionaba integrada con el representante de la Nación y seis provincias. Los pedidos de revisión de las decisiones de la Comisión se debían resolver en sesión plenaria integrada al efecto por los ministros provinciales del ramo y con un quórum de las dos terceras partes de sus miembros. La decisión era tomada por simple mayoría de votos.

Los regímenes analizados fueron sustituidos en 1973 por la ley 20.221 en la que se creó la Comisión Federal de Impuestos. Luego fue reemplazada por la vigente ley 23.548 donde se ratifica la vigencia del mencionado organismo y sus atribuciones.

Debido a la creciente complejidad técnica de los planteos y los intereses recaudatorios en juego, sería útil que el nuevo organismo incorporase algunos de los nuevos mecanismos de resolución de conflictos que se han ido desarrollando en los últimos años en las diferentes ramas del derecho, como lo he propuesto también para el Convenio Multilateral.

En principio hablar del empleo de estos medios alternativos parecería imposible en materia tributaria frente a la indisponibilidad del crédito tributario y los principios de igualdad y capacidad contributiva. Sin embargo, como es sumamente amplia la variedad de técnicas de estos procedimientos que han irrumpido con tanta fuerza en el derecho público y privado, interno e internacional, su empleo ya no resulta tan inverosímil.

Una de las particularidades distintivas del arbitraje del Convenio Multilateral es que el sistema está basado en la votación de los representantes de las jurisdicciones que suscribieron el acuerdo, es decir, que no son neutrales y que significa incurrir muchas veces en el difícil dilema de ser “juez” y “parte”.

El nuevo organismo podría, para evolucionar hacia un sistema más ajustado a los modelos de arbitraje independiente, introducir el mecanismo de “Paneles de Arbitraje” integrados por funcionarios y particulares con conocimiento y experiencia en resolución de conflictos, impuestos y administración tributaria que instituyó el Acuerdo Multiestatal de Impuestos de los Estados Unidos.

Otra posibilidad podría ser la incorporación de una instancia de “mediación evaluativa” efectuada por un cuerpo intermedio especializado y neutral, cuya opinión sea de valor para las partes, que proporcionaría una evaluación no obligatoria sobre la probable resolución del conflicto.











Fuente: Art. Por Román Guillermo Jáuregui